吳之如/漫畫
每天，各種廣告推銷電話不絕于耳，通信管理局答復市民投訴：處罰尚無法律依據(jù)——
騷擾電話成公害，管不了還是不作為？
“新開的樓盤，位置好，環(huán)境優(yōu)，您認真考慮一下”“重點校優(yōu)質(zhì)師資，每科保證提升10分以上”“專業(yè)理財，您的金融顧問”“免費送您一份3個月的意外保險”……
每個手機用戶對這樣的廣告推銷電話都耳熟能詳。甚至有時一天要接到好幾個這樣的電話，不堪其擾。
“記者發(fā)現(xiàn)，從2009年開始，央視、新華社等多家媒體就曾多次曝光運營商為各種騷擾電話開綠燈，為電話詐騙牽線搭橋，提供技術(shù)支持，甚至成為不法分子的幫兇。然而，各種騷擾電話還是有增無減�！�
這是2015年12月9日，本報刊發(fā)的調(diào)查報道《騷擾電話何時了？》中的一段文字。
兩年多過去了，騷擾電話減少了嗎？
騷擾電話已成為公害
問題一：廣告推銷電話（房產(chǎn)中介、金融理財投資、教育培訓、貸款融資等）對您來說是否已成為“騷擾電話”？
問題二：您覺得廣告推銷電話是否侵害了公眾利益？
問題三：您對以下哪類廣告推銷電話最反感？
這是一份由浙江省寧波市海曙區(qū)檢察院設計的調(diào)查問卷。今年5月，海曙區(qū)檢察院委托統(tǒng)計事務所，開展“寧波市居民受廣告推銷電話影響情況”的專項社會調(diào)查。
“我們采用網(wǎng)絡調(diào)查和流動街訪兩種方式調(diào)查�！睋�(jù)調(diào)查人員介紹，網(wǎng)絡調(diào)查應用于網(wǎng)絡媒體、公共站點等平臺公開調(diào)查；流動街訪通過在寧波市范圍內(nèi)的各個生活居住區(qū)和商業(yè)廣場區(qū)對居民攔訪的方式開展隨機訪問調(diào)查。調(diào)查對象為在寧波本地居住超過12個月且接到過廣告推銷電話的居民。最終收集有效問卷3247份。
調(diào)查結(jié)果顯示，該市居民的正常生活和工作都深受廣告推銷電話困擾。95.7%的受訪者認為，廣告推銷電話對他們而言已成為“騷擾電話”。有近四成的受訪者認為“影響很大”且已嚴重打擾到了他們的正常生活和工作，而認為“影響較大”的受訪者比例也達到了41.8%，兩者合計比重高達81.6%。
而面向海曙區(qū)人大代表和政協(xié)委員的實名問卷調(diào)查結(jié)果顯示，參與問卷調(diào)查的220名代表委員，均認為廣告推銷電話嚴重影響公眾的日常生活和工作，已成“騷擾電話”，侵害了廣大手機用戶合法權(quán)益，侵害了社會公共利益，相關(guān)行政職能部門應對此予以約束和監(jiān)管。
“廣告推銷電話不僅嚴重擾民，120生命救援熱線甚至都遭到這些廣告推銷電話的騷擾。”海曙區(qū)檢察院民行科科長王三忠告訴記者，4月至5月，一些樓盤推銷電話頻繁撥入“120”，其中最多一天接到90多個，且顯示的都是聯(lián)通“0574-2”開頭的電話號碼。而該院前期收集的2000余個騷擾電話中，主要也是同號段的號碼。截至5月下旬，寧波市急救中心“120”已累計接到樓盤推銷電話1600余個，已嚴重影響急救中心的正常工作秩序，急救中心不得已向警方報案。
“120”生命通道遭受推銷電話頻繁騷擾事件引發(fā)了寧波市民的憤慨，要求相關(guān)職能部門出面整頓清理廣告推銷電話的呼聲日益高漲。
監(jiān)管不能還是監(jiān)管不力?
在調(diào)查中，檢察官了解到，廣告推銷電話之所以泛濫成公害，是現(xiàn)代通信技術(shù)的迅速發(fā)展與商業(yè)利益相結(jié)合的產(chǎn)物。
檢察官在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些技術(shù)公司在銷售用于撥打廣告推銷電話的群呼設備時，向客戶提供非法號碼資源。為了進一步掌握騷擾電話的運作及經(jīng)營情況，調(diào)查人員以某公司工作人員的身份，與蘇州某通信有限公司寧波分公司接洽，商談購買電話銷售外呼系統(tǒng)事宜，并與該公司簽訂了合同。該套系統(tǒng)使用費共2800元，其中設備費800元，電話充值費2000元，電話充值費用于后續(xù)群呼使用，每條線路30元月租費，撥打電話每分鐘5分錢。使用時通過互聯(lián)網(wǎng)登錄該公司服務器，每次撥出電話時，主叫號碼均隨機顯示為電信“181”開頭的手機號，且都無法回撥。據(jù)了解，該公司服務器上存有約1萬個中國電信手機號碼。這些號碼都是該公司要求員工辦理中國電信的手機卡以后收集起來的。每個員工身份證可辦5個號碼，辦理后交由該公司集中使用，經(jīng)長期累積，形成了擁有1萬個左右的中國電信手機號碼的號碼池。
“從技術(shù)上說，治理騷擾電話并不存在難度�！睓z察官在調(diào)查中了解到，運營商在后臺是不難識別出騷擾電話的，一個號碼天天呼出幾百、上千次，肯定不是正常的業(yè)務；另外，從結(jié)算費用異常上也能進行識別，騷擾電話結(jié)算費用比普通電話往往會高出很多。
“騷擾電話成公害暴露出相關(guān)職能部門監(jiān)管不力而并非監(jiān)管不能�！焙Ｊ飬^(qū)檢察院檢察長李鐘告訴記者，在“寧波市急救中心‘120’遭到樓盤推銷電話頻繁騷擾事件”被媒體曝光后，寧波市住房和城鄉(xiāng)建設委員會約談了涉案的5家房產(chǎn)公司，要求其立即停止撥打營銷電話、責令限期整改，并處以延緩發(fā)放預售許可證或暫停網(wǎng)簽等處罰。寧波市通信管理局約談了問題電話所屬的寧波聯(lián)通公司和使用者恒大天創(chuàng)科技有限公司，并停止所有問題電話號碼的接入服務。
“那之后很長一段時間，騷擾電話明顯減少，可見，廣告推銷電話泛濫肆虐的主要原因還是相關(guān)部門怠于履職。”李鐘說。
通信管理局：處罰尚無法律依據(jù)
在各地，治理廣告推銷類騷擾電話的職能部門是通信管理局。
2017年12月2日，寧波當?shù)孛襟w《現(xiàn)代金報》刊發(fā)題為《寧波房產(chǎn)推銷擾民電話不斷擾民電話該怎么管？》的新聞報道，報道記錄了記者輾轉(zhuǎn)采訪，最終未果的過程：記者特地前往海曙區(qū)環(huán)城西路上的寧波市通信管理局采訪。工作人員說，他們隸屬于浙江省通信管理局，所有采訪事宜都需聯(lián)系省局。此后，記者根據(jù)浙江省通信管理局人事處要求，針對此次采訪的內(nèi)容（詢問寧波地區(qū)的房產(chǎn)營銷電話擾民問題歸誰管理、市民該如何維權(quán)等）通過傳真形式發(fā)給對方。之后幾天，金報記者每天催促，然而直至截稿，仍未接到任何回復信息。工作人員再三表示：“采訪問題需由業(yè)務部門答復，最近領導很忙，還在走流程。”
今年1月16日，有市民在寧波市網(wǎng)絡民生服務平臺“民生e點通”上發(fā)帖：“0574開頭的電話，廣告推銷一天好幾個，你們電信就不能好好管管？是管不了還是不作為？”
三天后，寧波市通信管理局作出回復：
騷擾電話是近年來廣大電信用戶反映強烈的問題，近幾年工業(yè)和信息化部高度重視、認真部署打擊騷擾電話專項行動，組織運營商開展對“400”“商務總機”等業(yè)務與電信線路出租行為進行清理排查，同時也出臺了一系列文件督促指導運營商開展騷擾電話治理工作，取得了一定成績。但在治理工作中也遇到不少困難，因騷擾電話具有風險小、門檻低、隱蔽性強等特點，這使得不法分子鋌而走險，以身試法，雖然通信管理部門近年來非常重視并已采取不少治理措施，但騷擾電話仍然屢禁不止。究其原因，很大程度上在于對違法行為認定不清，違法成本低。目前，我國尚未出臺專門針對騷擾電話進行定義與處罰的法律法規(guī)。想要杜絕花樣繁多、手段翻新的騷擾電話，還是需要一定的時間，因此打擊治理是一個長期的工作。
“對騷擾電話進行處罰，目前尚無法律依據(jù)”——今年4月，面對前來走訪，督促解決問題的檢察官，通信管理局的答復也是一樣的言辭。
騷擾電話，有法兒治嗎？
據(jù)了解，我國目前尚未出臺專門針對騷擾電話進行定義與處罰的法律法規(guī)，但是不是如通信管理部門所言，對騷擾電話就沒法兒治了？記者對與之相關(guān)的法律法規(guī)進行了梳理：
廣告法第43條：任何單位或者個人未經(jīng)當事人同意或者請求，不得向其住宅、交通工具等發(fā)送廣告，也不得以電子信息方式向其發(fā)送廣告。以電子信息方式發(fā)送廣告的，應當明示發(fā)送者的真實身份和聯(lián)系方式，并向接收者提供拒絕繼續(xù)接收的方式。
治安管理處罰法第42條：有下列行為之一的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：……（五）多次發(fā)送淫穢、侮辱、恐嚇或者其他信息，干擾他人正常生活的；……
《全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》第7條：任何組織和個人未經(jīng)電子信息接收者同意或者請求，或者電子信息接收者明確表示拒絕的，不得向其固定電話、移動電話或者個人電子郵箱發(fā)送商業(yè)性電子信息。第11條：對有違反本決定行為的，依法給予警告、罰款、沒收違法所得、吊銷許可證或者取消備案、關(guān)閉網(wǎng)站、禁止有關(guān)責任人員從事網(wǎng)絡服務業(yè)務等處罰，記入社會信用檔案并予以公布；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。侵害他人民事權(quán)益的，依法承擔民事責任。
騷擾電話與正常的廣告推銷有什么不同？這些法條能否規(guī)范和處罰騷擾電話？騷擾電話泛濫究竟是監(jiān)管不能還是監(jiān)管不力？手機用戶何時才能不再隨時隨地地被各種推銷電話騷擾？
中國人民大學法學院教授楊建順認為，廣告推銷等騷擾電話使人們的正常生活和工作深受困擾，甚至“120”生命通道也遭受推銷電話頻繁騷擾，在這種背景下，各方面形成較為一致的呼聲，認為相關(guān)行政職能部門應對此予以約束和監(jiān)管，這是社會需求，也是相關(guān)部門的法定職責。
“我國目前尚不存在專門規(guī)制騷擾電話的法律法規(guī)，這是事實。但是，如記者所梳理，已經(jīng)存在與之相關(guān)的法規(guī)范。鑒于既有法規(guī)范對監(jiān)管部門及電信業(yè)務經(jīng)營者的法定職責和義務已有規(guī)定，目前的首要任務是對這些相關(guān)法規(guī)范進行確認，依法采取規(guī)制措施。如果認為既有法規(guī)范不能形成對騷擾電話的有效規(guī)制，則應當修改完善相關(guān)法規(guī)范，乃至制定新的相關(guān)法規(guī)范，為解決騷擾電話帶來的困擾提供充分而有效的規(guī)制法依據(jù)�！睏罱樥f。
監(jiān)管部門必須積極履職
“廣告推銷電話擾民是電信業(yè)務發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況，通信管理局應當切實履行監(jiān)管職責，組織三大基礎電信企業(yè)采取切實有效的措施，對本區(qū)域內(nèi)的廣告推銷電話擾民行為加以必要的約束�！痹诤Ｊ飬^(qū)檢察院的調(diào)查報告中，列舉了監(jiān)管部門及電信業(yè)務經(jīng)營者的法定職責和義務——
根據(jù)《中華人民共和國電信條例》《電信服務質(zhì)量監(jiān)督管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，通信管理局負責對電信業(yè)務經(jīng)營者在本行政區(qū)域提供的電信服務質(zhì)量進行監(jiān)督管理。監(jiān)督管理具體職責是：（一）制定頒布電信服務質(zhì)量有關(guān)標準、管理辦法并監(jiān)督實施；（二）組織用戶對電信服務質(zhì)量進行評價，實時掌握服務動態(tài)；（三）糾正和查處電信服務中的質(zhì)量問題，并對處理決定的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，實施對違規(guī)電信業(yè)務經(jīng)營者的處罰，對重大的質(zhì)量事故進行調(diào)查、了解，并向社會公布重大服務質(zhì)量事件的處理過程和結(jié)果。同時，有權(quán)要求并督促電信業(yè)務經(jīng)營者采取有效措施，保證所提供的服務質(zhì)量得以持續(xù)改進。而電信業(yè)務經(jīng)營者應當依法經(jīng)營，遵守商業(yè)道德，接受依法實施的監(jiān)督檢查。
記者注意到，7月11日，工業(yè)和信息化部官網(wǎng)發(fā)布消息稱：針對騷擾電話問題，我部已聯(lián)合十余個相關(guān)部門制定了專門方案，近期即組織開展綜合整治騷擾電話專項行動。一是加強通信業(yè)務和資源管理，嚴控騷擾電話傳播渠道，防止通信資源被用于營銷擾民。二是多部門聯(lián)合行動，強化源頭治理，規(guī)范各行業(yè)商家的業(yè)務推銷行為，整治營銷擾民亂象。三是增強技術(shù)防范能力，加強騷擾電話的預警、監(jiān)測、識別和攔截。
7月12日，海曙區(qū)檢察院檢察長李鐘、副檢察長李志雄和民行科的兩名檢察官來到寧波市通信管理局，向該局送達了檢察建議書，建議通信管理部門積極履職，對當前“騷擾電話”擾民的現(xiàn)實情況，采取有效措施加以制止，改進和完善電信業(yè)務管理辦法。（劉文暉 何艷紅）
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